Hoppa till innehållet
Cementa
Den 31 oktober 2021 upphörde Cementas miljötillstånd och verksamheten stoppades. Foto: Wikimedia Commons, Helen Simonsson Visa originalbild , Öppnas i nytt fönster/flik

Forskare om Cementadomen: Kunskapsbrister i tillståndsprövningen

Publicerad: 2 februari 2022

Mark- och miljödomstolen får kritik av två forskare från Luleå tekniska universitet för bristande argumentation i en rapport om den så kallade Cementa-domen. Forskarna menar vidare att kunskapsutbytet mellan industrin och de tillståndsprövande myndigheterna behöver förbättras.

I januari 2020 beslutade Mark- och miljödomstolen att ge Cementa tillstånd till kalkbrytning i Slite på Gotland efter att företaget hade gjort marginella kompletteringar i sin miljökonsekvensbeskrivning under handläggningstiden. Beslutet överklagades till Mark- och miljööverdomstolen som i juni 2021 avvisade ansökan.

Överinstansen prövade inte ens ansökan i sak eftersom den ansåg att miljökonsekvensbeskrivningen inte utgjorde tillräckligt beslutsunderlag. Den 31 oktober 2021 upphörde Cementas miljötillstånd och verksamheten stoppades. Av sociala och samhällsekonomiska skäl antog riksdagen en ny lag (”Cementa-lagen”) i enlighet med vilken regeringen beslutade om att i november 2021 meddela bolaget ett nytt tidsbegränsat tillstånd.

Tre tidigare fallstudier

Maria Pettersson, professor i rättsvetenskap och Patrik Söderholm, professor i nationalekonomi, har på uppdrag av Tillväxtanalys granskat de två rättsinstansernas olika bedömningar. Till grund för undersökningen ligger även tre andra fallstudier av Facebook, Northvolt och Preem, samtliga med utgångspunkt i att tillståndsprövningen av kunskapsintensiv, industriell verksamhet ska kunna kombinera tuffa miljövillkor och bibehållen konkurrenskraft.

Rapportförfattarna poängterar att det i och för sig inte är anmärkningsvärt att en högre domstolsinstans kommer till en annan slutsats än en lägre instans. Det som är anmärkningsvärt i Cementafallet är snarare att instanserna kommer till så olika slutsatser i sin bedömning av beslutsunderlagets användbarhet. Därför finns det skäl att undersöka prövningens ändamålsenlighet.

Med ändamålsenlighet avses i sammanhanget förutsägbarhet och transparens kring prövningens tidsåtgång, tillämpning av rättsreglerna och formuleringen av de slutgiltiga villkoren. Det handlar också om kunskapsnivån hos de inblandade myndigheterna. Å ena sidan måste alltså miljöprövningsprocessen vara rättssäker. Å andra sidan måste den vara flexibel (vilket minskar förutsägbarheten) för att kunna anpassas till de lokala förutsättningar som föreligger där etableringen ska prövas.

Brister i domen

I rapporten konstateras att Mark- och miljööverdomstolen tydligt redovisar varför den underkänner Cementas miljökonsekvensbeskrivning. Vad gäller Mark- och miljödomstolens godkännande av underlaget anser rapportförfattarna att domen har brister eftersom den saknar ett tydligt resonemang kring varför domstolen kom fram till detta beslut.

I kölvattnet av Cementa-domen har det följt en rättspolitisk debatt. Det har bland annat föreslagits att miljöbalken bör reformeras så att den globala klimatnyttan vägs in i miljöståndsprövningen. I debatten förekommer även förslag om att tillståndsprövningen bör väga in, inte bara ekologisk hållbarhet, utan även de ekonomiska och sociala dimensionerna av hållbarhetsmålen. Maria Pettersson är mycket tveksam till en sådan lösning.

– Det vore att öppna Pandoras ask. För det första skulle det troligen leda till minskad förutsägbarhet och transparens, samt ökad tidsutdräkt. För det andra skulle det medföra mycket höga krav på företagens ansökningar och kompetensen hos de tillståndsprövande myndigheterna. 

Alternativet, att tillståndsprövningen fokuserar på lokal miljöpåverkan snarare än verksamhetens totala ekologiska fotavtryck har, enligt Maria Pettersson, fördelen att den ökar förutsättningarna för en förutsägbar och transparent rättsprocess. Den rådande ordningen, att företagen sätter ramarna för miljöprövningen, menar hon är rimlig eftersom det är företagen som har störst kunskap om verksamheten. Men för att få till stånd en tillitsfull dialog mellan parterna måste viljan till samverkan och kunskapsutbyte förbättras, enligt Maria Pettersson.

Allt större polarisering

– De senaste decennierna har tillståndsprocesserna blivit alltmer polariserade. Naturvårdsverkets roll som talesman för miljön har nog inneburit att myndigheten ofta uppfattas som en bromskloss av industrin, säger Maria Pettersson.

Det finns, menar hon, flera skäl till att det har blivit så. Internationella överenskommelser inom ramen för bland annat Riokonferensen 1992, EU-medlemskapet och Århuskonventionen har påverkat rättsutvecklingen. Kraven på insyn har ökat och begreppet ”hållbar utveckling” sätter också sin prägel på tillståndsprövningen. Hon understryker att det varken är möjligt eller önskvärt att gå tillbaka till hur det var tidigare. Hon poängterar vidare att det finns andra styrmedel än tillståndsprövning.

– Ofta kan exempelvis skatter och elcertifikat vara att föredra av såväl effektivitets- som rättssäkerhetsskäl.